我国土地储备机构组织管理体系创新研究

关键词：组织管理，组织管理体系创新 , 土地储备机构1 引言2016 年，由四部委联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》指出清理压缩土地储备机构、规范土地储备行为等多个方面，明确土地储备机构职责，规定土地储备机构只能发挥其根本的土地储备职能，其他诸如融资、基建等职能一律剥离，促使土地储备机构回归纯公益的定位。当前，土地储备机构存在效率低下、权责模糊、信息闭塞、反应迟钝和缺乏创新等诸多问题。土地储备机构作为事业单位既不能过于行政化，也不能彻底企业化，而应加快政府职能转变，明确土地储备机构组织管理体系创新方向，构建与我国城镇化进程与市场经济相适应的管理制度。国外对于土地储备机构的研究集中在机构的内部运作和决策分析，且在机构的性质等方面认识较统一，例如 Ann.L.Strong（1979）通过分析瑞典和法国的土地储备制度，发现当地议会组织在两国土地储备中发挥的特殊作用。国内的研究则集中在土地储备机构运作模式和机构的定位与设置。有学者将我国土地储备典型模式划分为三类：一是市场机制运行模式；二是行政指导和市场运作相结合的模式；三是行政指导、市场运作与土地资产管理的模式（陈建设，2000）。政府委托城市土地资产经营公司进行土地经营相关工作，形成独特的土地资产经营的委托——代理机制（吴群等，002）。但由于土地储备的特殊性及其在国民经济发展中的重要地位，土地储备一度成为地方政府发展经济的重要工具，出现诸多城市发展问题。关于组织管理的研究包括政府的行政体制改革（刘鹏，2011）、社会项目（王斌、顾惠忠，2014）、企业管理（才国伟等，2015）等。从已有的研究来看，对土地储备机构组织管理体系进行研究的文献较少，且无法为当前土地储备制度转型下土地储备机构组织管理体系创新提供较为明确的理论指导与借鉴。因此，在土地储备机构面临转型的重要时期，探讨土地储备机构组织管理体系创新路径，使其能适应城镇化进程及政府职能转变的需要，进而保障土地市场平稳发展，为经济社会发展提供更好的服务。2 土地储备机构组织管理体系创新的逻辑起点2.1 土地储备制度改革的内在需要当前，地方政府过度依赖土地财政必然会导致因融资条件的约束无法进行有效供地，进而影响土地资源的有效利用。

随着土地政策成为宏观调控重要手段之一，土地储备制度直接作用于土地供应，进而影响城市发展。当前存在的主要问题表现为对地方政府的行为难以起到有效约束，以及自身发展问题。2016 年土地储备新规对土地储备主体、融资、资金来源、规模等内容进行了规范，同时也对土地储备机构组织管理带来了新的机遇与挑战。2.2 土地储备机构寻求突破的迫切期望在我国，土地储备机构承担部分政府职能，如代表政府实施收购土地、进行前期开发工作等，但在开发过程中，地方政府缺钱，因此一些地方政府将土地储备机构在进行公司化改革后，从银行等金融机构获得贷款，开展城市基础设施建设。大量城投公司事实上享有土地储备职能，政府土地储备功能错位。国发〔2014〕43 号文明确提出规范地方政府性债务，使城投公司拥有土地储备职能进行融资。城投公司利用储备土地，充当地方政府的融资平台，造成了政府债务扩张。随着城镇化进程的不断推进，各地城投公司面临的债务压力日益增大。对此，地方政府通过多种方式对城投公司输血补救，增强其再融资能力。2.3 机构运作中组织管理体系的关键地位土地储备机构作为城市土地储备的运行主体，高效、有序的组织管理体系是土地储备机构运作的关键。有效的组织管理能够保证土地储备工作有计划、有步骤、有实效地推进，从而不断提高土地资源的利用效率，尤其在当前土地制度改革的背景下，管理的意义更不容忽视。加快机构改革、合理设置岗位、做好定员工作、合理开发和使用劳动力资源是做好劳动组织管理工作，提高工作效率的重要内容和途径。土地储备机构能否走出“困境”，实现“管理科学”关键在于能否建立不断创新的治理结构和一支结构合理，能够凝聚人心、指引方向的管理者队伍。3 我国城市土地储备机构组织管理模式我国各地区的城镇化发展阶段不同，土地储备制度运行的差异导致土地储备机构组织管理模式不同。2007 年，国土部出台了《土地储备管理办法》，规范土地储备过程中的具体工作。

从土地储备机构组织中决策、领导机制及管理区域划分方面总结我国典型城市土地储备机构组织管理模式。3.1 决策及领导机制划分3.1.1 复合制组织管理体系上海由市、区两级构成，且两级之间无行政隶属关系，资金、业务等都是各自独立的。土地储备中心为单一管理机构，直接负责土地收储的相关工作。政府只参与确定土地储备范围，对于具体的收购价按照市场规律确定。并且，原土地使用人对收购过程中的定价环节具有较大的裁量权，因此无形中加大了收储工作的难度。另一方面，由于市级、区级间无行政隶属关系，导致各区县土地收储的目标差异，各自根据城市发展及自然环境做出相应计划。3.1.2 单一制组织管理体系杭州在土地储备制度运行过程中，形成了单一制组织管理模式，包括土地收购储备委员会和土地储备中心。土地收购储备管理委员会由分管市长领导，经济、建设、规划、房管等机构负责人在内，代表政府对土地储备体系进行管理，协调与有关部门关系。主要职责包括制定土地储备及出让计划、监督土地储备过程中资金运用及项目运转等。市土地储备中心隶属于市国土资源局，是开展土地储备的执行机构，代表政府进行土地收购、置换、征用储备等具体工作。3.2 管理区域划分我国城市土地储备机构组织管理体系中区域的划分可分为单一机构和多机构。单一机构制主要在城市发展的初期或者小城市出现，在市（含市辖区）、县范围内设立一个土地储备机构。另一方面，有些大城市，如北京、上海等，除了设立市级土地储备机构外，各市辖区也相应设立土地储备机构。但市区两级的土地储备机构不一定有行政隶属关系，且市级土地储备机构能够独立或联合区级土地储备机构开展具体土地收储工作。此外，有的城市还会选择重点区域设立相应机构，例如天津市在滨海新区设立的天津港保税区（天津空港经济区）土地储备中心、天津滨海高新技术产业开发区土地储备中心等。4 天津市土地储备机构组织管理因素分析在组织管理体系创新过程中，土地储备机构的人力、财力、技术和制度等各要素的影响是错综复杂的，它们之间不是独立的，而是相互联系和相互制约的。本文将从以下五个方面对天津市土地储备机构组织管理进行因素分析（见图 1）。4.1 制度因素制度因素包括土地储备制度及机构内部的日常规范、激励、计划和决策等组织制度。土地储备机构的管理者和具体工作的执行者的个人素质直接影响内部组织制度能否发挥应有的绩效。组织制度对于成员的约束效应具有周期性。随着环境变化及人适应力的提高，旧的组织制度对成员的约束效应随之降低。当前天津市土地储备制度与实施过程中存在的问题主要有：（1）现行的法律体系难以满足土地储备工作复杂过程的现实需要，土地储备工作的具体流程和操作方法无法进行清楚定义。（2）天津市土地整理中心的收购资金来源主要为银行贷款，渠道单一，且政府对土地收购的财政拨款有限。土地储备没有形成广泛的多种方式的资金筹措渠道，特别是区、县级土地整理中心的收购资金不足比较突出。土地储备由于数量大、供应周期长等特点需要足够的运作资金做支撑。而最新的土地调控政策明确剥离土地储备机构的融资等非土储职能。（3）现阶段，天津市制定的土地供应计划决定了土地需求量与储备量，且土地储备范围主要为经营性房地产，无法充分发挥其在土地宏观调控方面的作用。（4）天津市土地储备的监督机制较缺乏，土地储备机构违规操作和工作人员谋取私利的违法行为仍然存在。4.2 组织结构组织结构包括内部多种复杂关系，反映机构内部管理状况，主要有组织设置、人员配置、分工状况等。大多数情况下，组织分为多层次结构且各单元的功能不同、性质不同，在制度运行过程中彼此互相影响。组织结构的运行及管理效率在初期一般较高，但随着组织的不断扩大，矛盾便会不断凸显。天津市成立了市土地资产管理委员会和市土地整理中心，作为土地储备制度运作机构。土地收储是影响城市发展的重要环节，其委员会成员为市国土局、市财政局、市土地整理中心等重要职能部门负责人，并由市长担任土地资产管理委员会主任。此外，在我国土地资源分级管理（属地管理）的现实面前，所有土地储备机构的职能与决策机制都不可能不受当地政府意志的影响，土地储备很难做到真正的垂直管理。并且从有关土地储备制度条文的颁布机关也可看出，不只是出自土地行政管理部门（如“国土资发”“津国土发”等），更有大量出自政府部门（如“国办发”“财综”“津政令”等）。这说明土地储备制度实质上并非彻底的垂直管理。4.3 信息传递我国城市土地市场结构实质就是在土地所有者——国家、土地所有者代表——国务院、城市土地管理者——地方政府和土地使用者之间的“委托代理关系”（郭立芳等，2004）。在土地储备制度运行的过程中，关键问题是国家及地方政府与土地储备机构间的委托代理关系。代理成本随代理层次的增多而升高。该委托代理关系在从委托人政府 ( 国家 ) 到土地储备机构的多重委托中，不可避免地出现了诸多问题。例如责任风险、信息不对称等。4.4 组织文化在城镇化进程中，土地的属性及政府的行政控制，使得其融资优势得到了广泛的应用。2007 年发布的《土地储备管理办法》使得政府经营土地资产的职能得以实现，尤其是明确了市、县人民政府国土资源管理部门对于土地收储的合法性。通过滚动融资满足城市建设需求，最终造成土地储备规模迅速扩张，同时也伴随着政府或有负债，隐匿着财政风险。土地储备机构作

为一个相对封闭的系统，长期以来专注于自身职 业单位，更需要意识到长期发展的瓶颈及当前能及其经济绩效，对组织机构的文化建设关注不 的隐患。土地储备机构作为代理政府承担土地收够。人才配置上缺乏市场竞争和优胜劣汰机制； 储及出让职能的事业单位，决策权的独立性较绩效考核缺乏民主，造成矛盾突出；坐享体制福为缺，难以随宏观经济的变化做出应对策略。利等不良观念导致组织成员缺乏危机意识。长期在土地储备的实践过程中，其政府行政职能与以来，土地成为地方财政收入的主要来源，不利 企业职能常常界限模糊，违背了政府职能转变于土地储备机构发挥其独特作用，偏离土地储备 及现代企业制度的题中之义。4.5 环境因素对于土地储备机构来说，环境因素主要包括社会发展和市场环境。在组织策略的制定及运行的过程中，内外环境的变化会导致组织现行策略的管理绩效降低。而另一方面，组织结构单纯随环境的变化做出调整，会使得已有策略对土地储备的实践工作造成阻碍。在此过程中，还会暴露出组织机构的不适应性，可能引发深层矛盾。当前一、二线重点城市建设用地逐步减少，土地资源性不断凸显，土地财政不可持续性日益明显。未来土地的供需矛盾或将进一步尖锐，传统的土地供应方式以及地方财政发展模式亟需改革。土地储备机构作为具体执行土地储备、出让，对城市经济、社会发展影响较大的事。5 天津市土地储备机构组织管理体系创新路径天津市土地储备机构组织管理体系创新应着眼于区分和规范土地储备机构的地位、目标、职能和性质，构建现代管理制度体系。具体来讲，可以从五个方面探索土地储备机构组织管理体系的创新路径（见图 2）。5.1 厘清土地储备机构职能，构建制度转型机制从供给侧改革出发，厘清土地储备机构职能，构建制度转型机制，进而建立相应的清晰且符合实际的土地储备制度体系。首先，改革已储备土地产权设置。土地储备相关政策的调整，为建立多类型产权的土地储备机制提供前提条件。一方面，改造区域土地使用主体的剩余产权，允许以股权的形式参与土地经营；另一方面，保障农村集体土地的收益权，允许农村土地产权主体参与新增储备土地的经营收益分配。其次，优化城市土地的储备结构。每个县级的行政区划只允许设置一个土地储备机构，且直接隶属于国土资源主管部门。改变以往以经营为主导思想，将经营性用地、公益性用地等各类土地类型统筹考虑，尊重城市自身发展规律与土地利用规律。5.2 优化土地储备组织结构，促进组织管理扁平化组织结构的发展趋势是由等级森严向扁平化发展，单一的线性结构将变为网络状，固定化演变为动态化。优化过程中主要是从组织机构中信息传递的时效性和信息传递的质量两个方面进行衡量。政府在土地储备的实践过程中，过多的干预，一定程度上有助于保证土地增值收益。市场主体在参与土地储备的过程中，虽然获得了一定的增值收益，但由于退出机制循环周期长的特点，使之自然而然地承担了经验风险，进而对其参与积极性造成影响。完善土地增值收益分配机制，并且相应地建立土地资产经营的信用评价机制。5.3 建立“管用分离”机制，实现服务职能转变2007 年以来，土地储备机构承担着土地资产管理者、使用者、经营者多种角色；既是土地抵押登记部门，同时又将储备土地进行抵押，作为融资方式。这种“管用一体”的土地储备机制，虽然强化了政府对于土地储备市场的既“超市场”又“超政府”的管控能力，但需要面临的金融风险大，也加剧了政府与原有土地产权主体的权益冲突。为使土地储备机构更好地运行，成立土地储备机构与土地开发公司，彼此不存在隶属关系，并且承担不同的职能。土地储备机构不再承担融资职能。这种机制不仅增强了土地储备对于经济的调控作用，也促进土地资源的有效利用。5.4 完善土地储备考核体系，建立科学合理的评价标准决策的指导作用与激励约束作用的发挥，需要科学的评价标准及完善的绩效考核体系作为支撑。建立完善的绩效考核应认识以下几个方面：既要从总体把握组织各单元同整体的联，又要考虑到各管理者对应的单元；注重长期考核目标的设置，避免管理者只顾及眼前利益而做出错误决策；在考核的过程中，可借鉴平衡计分卡模型纳入一些难以量化的指标，从而使评价体系更为科学合理。考核体系的创新有助于缓解事业单位中存在的不恰当的行政作风，进而提高机构整体的运行效率。此外，还要建立严格的奖惩制度，明确责任。5.5 引入多主体外部监督，加强土地储备市场监管强化土地储备机构市场秩序监管职能，制定土地储备市场秩序监管规则，引入多主体参与的治理体系现代化路径，建立多元化、多层次的监管体系，包括人大监督、行政监督、审计监督、公众监督等，建立多主体参与的土地储备市场监督机制。土地管理部门和土地储备管理委员会负责土地收储运行中的监督管理，并且需专门委派人员全程跟踪监督土地资本运营全过程。此外，建立有多主体参与的土地管理监督委员会，代表广大市民的利益，并赋予委员会评价土地储备绩效的职能。该土地管理监督委员会可由人大委员、市民代表及专家学者组成，对专业委员会成员实行“权责对等”的奖惩考核制，使其真正起到监督作用。